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Lancé il y a dix ans déjà, le programme Galileo a connu de nombreuses péripéties… et ce n’est pas fini.
Après les difficiles négociations avec les Etats-Unis pour imposer Galileo, l’échec du partenariat public-privé destiné à assurer le déploiement et l’exploitation du programme, les divisions sur le double-usage – civil et militaire – et les difficultés techniques rencontrées lors du développement et de validation en orbite de Galileo, l’UE voit désormais la Chine compromettre son ambition d’émettre des signaux cryptés, tandis que des dérapages budgétaires s’annoncent... L’heure est donc plus que jamais à la mobilisation générale derrière la Commission, dont la tâche est ardue et le rôle insolite.
Une décennie d’épreuves à répétitions pour un programme hautement stratégique
Certains observateurs ont qualifié Galileo de « simple projet d’infrastructure » (U. Mörth). Cela eût été si simple… En réalité, Galileo, programme européen de radionavigation par satellite, revêt depuis le départ un caractère hautement stratégique pour l’UE. Composé à terme de trente satellites tournant à moyenne altitude sur trois orbites différentes, auxquels s’ajoutent quarante stations terrestres, le système Galileo a pour objectif d’assurer l’indépendance de l’UE dans un domaine clé tant pour sa sécurité que pour l’économie de demain. Conçu par l’Agence Spatiale Européenne (ESA), organisation intergouvernementale, Galileo devrait émettre des signaux d’une grande précision – de l’ordre de deux mètres, contre 20 pour le service ouvert du GPS actuel –, fournir des garanties d’intégrité ou encore délivrer des signaux cryptés – c’est-à-dire fortement protégés contre d’éventuelles tentatives de brouillage.
La première entrave à la bonne marche du programme est venue d’outre Atlantique. Les Etats-Unis, quasi-hégémoniques dans le domaine de la radionavigation par satellite – Glonass, le système russe, étant beaucoup moins performant que le GPS –, se sont opposés jusqu’en 2004 à ce que Galileo puisse émettre des signaux cryptés.
Washington voulait en effet préserver sa capacité à être en mesure de brouiller les signaux de tous les systèmes concurrents du GPS, et ce à des fins de sécurité nationale. Finalement, l’UE et les Etats-Unis sont parvenus à un accord, ces derniers acceptant une superposition des signaux cryptés de Galileo sur les fréquences utilisées par le GPS en contrepartie de la capacité de brouiller les signaux non cryptés de Galileo à tout moment.
Par ailleurs, une deuxième entrave – aux effets bien plus dramatiques pour l’UE –, a résulté de l’opposition de certains Etats membres – le Royaume-Uni et les Pays-Bas principalement – à un financement entièrement public du programme. De ce fait, la Commission n’a eu d’autres choix que de proposer un partenariat public-privé pour mettre en place le déploiement – la construction et la mise en orbite des satellites principalement – et l’exploitation du programme. Or, cette stratégie s’est avérée être un échec, le consortium privé sélectionné refusant un transfert de risques économiques et technologiques jugés excessifs. Choisie en 1999, cette stratégie n’a été abandonnée qu’en 2008, suite à un « cri d’alarme » de la Commission européenne intervenu un an plus tôt. Le Conseil et le Parlement européen ont alors accepté, face à la mise en péril du programme, de substituer un financement communautaire à celui escompté du secteur privé, soit 3,4 milliards d’euros.
Ensuite, Galileo a vu sa mise en œuvre ralentie en raison de tergiversations sur son éventuel double-usage. Si officiellement seuls des « usages civils sous contrôle civil » ont été envisagés depuis la création du programme, plusieurs Etats membres, dont la France, ont souhaité pouvoir utiliser Galileo à des fins militaires. Pourquoi, en effet, s’interdire de disposer du plein usage d’un système que l’on finance et dont on est maître ? Et malgré tout, c’est bien ce qui devrait avoir lieu, en raison du veto du Royaume-Uni à ce que Galileo soit utilisé par les Etats membres à des fins militaires. Opposé à ce que Galileo puisse fournir des signaux cryptés jusqu’en 2004, Londres n’a accepté de lever son opposition qu’à la condition que ces signaux ne puissent en aucun cas être utilisés à des fins militaires.
En l’état actuel des débats au Conseil, Galileo ne devrait pas pouvoir être utilisé à des fins militaires. Galileo serait donc le premier système de radionavigation par satellite à usage uniquement civil. Les signaux cryptés de Galileo, s’ils voient effectivement le jour, seraient donc uniquement utilisés à des fins d’exercice de prérogatives de puissance publique non militaire, à l’instar du contrôle de la surveillance de l’immigration aux frontières extérieures et du suivi des mouvements des détenus bénéficiant de régimes de semi-liberté.
Cette position s’explique par la volonté du Royaume-Uni que le GPS préserve son monopole dans ce domaine… Jugeant cette situation aberrante, plusieurs Etats membres continuent à demander que Galileo puisse être utilisé à des fins militaires, sans succès, même si le Royaume-Uni a accepté « un usage civil par les militaires ». Ainsi, les armées pourraient utiliser les signaux cryptés de Galileo à des fins logistiques, mais en aucun cas pour guider des missiles ou pour mener des opérations militaires. Le débat n’est pas clos, plus de dix ans après avoir été initié...
Enfin, la mise en œuvre du programme a été ralentie par des difficultés techniques rencontrées par les industriels dans la phase de développement et de validation en orbite du programme. Ces difficultés ont principalement concerné la fabrication du deuxième satellite de la constellation, GIOVE-B.
Le « sauvetage » de Galileo en 2008 a amené certains auteurs à affirmer, à l’instar de Laurence Nardon de l’IFRI, que « l’on peut enfin être optimiste sur l’avenir du programme ». Si l’avenir du programme peut en effet être envisagé avec davantage d’optimisme aujourd’hui, Galileo n’a toujours pas fini son parcours du combattant.
Sprint final ou nouveau marathon ? Une pression forte sur la Commission
Le changement de stratégie pour mener à bien Galileo en 2008 s’est accompagné d’un renforcement du rôle de la Commission, désormais maître d’ouvrage, tandis que l’ESA s’est vue confier le rôle de maître d’œuvre. Une gouvernance publique inédite, ad hoc, a donc été mise en place, avec toutes les incertitudes que cela comporte. La « politique spatiale de l’UE » n’a donc pas attendu le Traité de Lisbonne pour connaître des changements institutionnels majeurs !
Désormais véritable pilote de Galileo, même si les Etats membres préservent une position centrale dans le Conseil de Surveillance du programme, la Commission voit se profiler deux zones de turbulence conséquentes à son horizon.
La première, trop peu évoquée, provient de Chine. Ancien partenaire « distant » du programme, Pékin l’a quitté pour développer son propre système de radionavigation par satellite, le Compass. Or, les fréquences que la Chine prévoit d’utiliser pour les signaux cryptés de son futur programme – en retard par rapport à Galileo – sont, selon les informations dont la Commission dispose, les mêmes que celles prévues pour les signaux équivalents de Galileo. Devant la Sous-commission Sécurité et Défense du Parlement européen, Paul Verhoef, chef d’unité en charge de Galileo au sein de la Commission européenne, a exprimé, il y a quelques semaines, la vive préoccupation de l’institution qu’il représentait à ce sujet. En effet, Galileo ne serait plus en mesure d’émettre des signaux cryptés si Pékin n’acceptait pas de négocier avec l’UE, ce qui amoindrirait considérablement l’intérêt de Galileo en termes d’indépendance pour l’UE. Au moment de son intervention, la lettre du président Barroso au Premier ministre chinois était toujours restée sans réponse… environ trois mois après ! La Commission a donc plus que jamais besoin d’un soutien politique fort et clair de la part des Etats membres et du Parlement européen.
La seconde concerne des risques de dérapages budgétaires dans la passation des marchés publics pour le déploiement et l’exploitation du programme. Dérapages budgétaires ou sous-estimation par la Commission du montant des contrats – en conscience ou par erreur ? Ou tout simplement caractéristique commune à tous les programmes spatiaux, dont il est toujours difficile d’anticiper les coûts ? Négociant en bilatéral avec des consortia d’industriels présélectionnés ou avec des interlocuteurs individuels – par exemple Arianespace pour le lot consacré aux lanceurs –, la Commission ne semble pas être en mesure d’imposer ses « tarifs ». Selon certaines sources, une rallonge de 600 millions d’euros à 1.3 milliard serait même nécessaire, ce qui impliquerait une nouvelle modification du cadre financier pluriannuel alors même que l’accord de 2008 a été obtenu avec difficultés.
Ce second obstacle risque de faire plus grand bruit que le premier, alors même que ses impacts pour l’UE seront sans commune mesure avec ceux qui résulteraient de l’incapacité de l’UE à parvenir à un accord avec la Chine.
e temps de la coopération est désormais lointain... N’ayant pas accès aux technologies clés de Galileo et ne se voyant pas accorder une place de choix dans la gouvernance du programme, la Chine a décidé de mettre au point son propre système. Et elle n’est pas la seule, puisque l’Inde et le Japon ont également suivi cette voie. Cette effervescence risque de provoquer de nombreux conflits dans un futur proche, le nombre de fréquences disponibles pour émettre des signaux de radionavigation par satellite étant très réduit.
A titre d’exemple, l’effort « exceptionnel » consenti par le Parlement européen et le Conseil en 2008 pour sauver le programme représentait une somme inférieure à 0,03% du PIB de l’UE. Il faut donc savoir raison garder, même s’il convient bien évidemment de veiller à ce que la gestion budgétaire du programme soit optimale. Mettre la Commission sur le banc des accusés à un moment où elle tente de mener à bien le sprint final du programme serait préjudiciable aux intérêts de l’UE non seulement à moyen et long termes mais aussi dans l’immédiat.
Devenir une grande puissance spatiale ne peut pas être un long fleuve tranquille
Le Traité de Lisbonne va, pour la première fois, accorder une compétence à l’UE dans le domaine spatial. Etonnamment en effet, les traités actuels ne contiennent pas de base juridique prévoyant la possibilité pour l’UE de mener des programmes spatiaux. L’Union était donc contrainte de financer Galileo – tout comme le GMES et EGNOS – à travers d’autres politiques, principalement à travers celle de la recherche. Le traité réformateur met fin à cette lacune, donnant une compétence partagée à l’UE dans le domaine spatial et prévoyant une « politique spatiale européenne » et des « programmes spatiaux ».
Le nouveau rôle de l’UE et de la Commission dans le champ spatial a été particulièrement mis en exergue par Galileo, ce dernier étant d’ailleurs lui-même novateur à bien des égards. Ainsi, il s’agissait de la première fois que la Commission et la Communauté pilotaient un programme industriel et que cette dernière allait devenir propriétaire d’une infrastructure industrielle ; de la première fois que la Commission pilotait un programme spatial ; de la première fois qu’une utilisation payante de signaux de radionavigation par satellite était prévue ; de la première fois qu’un tel programme était envisagé comme civil et comme devant être mené en associant des Etats tiers à sa gouvernance. Si l’on ajoute à cela – et passant outre les multiples innovations technologiques mises au point par l’ESA – le fait que l’UE a pour la première fois tenté de recourir à un PPP… on comprend mieux l’ampleur des responsabilités incombant à la Commission européenne.
Espérons que la nouvelle forme de gouvernance publique mise au point sera efficace et pérenne, et que l’UE parviendra à franchir les nouvelles embûches conséquentes qui demeurent et pourront encore émerger dans la dernière ligne droite de Galileo. Heureusement, la mise en service progressive d’EGNOS depuis octobre 2009, précurseur de Galileo – ce système améliorant la précision et la fiabilité du GPS –, démontre la capacité de l’UE à avancer dans le domaine spatial.
